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Ute Mager
Das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) - Rechtsgrundlagen
seiner Errichtung und Grenzen seiner Befugnisse
I n h a l t
Einleitung
Errichtung und Aufgaben von OLAF
Die zugrundeliegenden Rechtsakte
a) Der Errichtungsbeschluß der Kommission
b) Die Verordnung über die Untersuchungen des Europäischen
Amtes für Betrugsbekämpfung
c) Die Interinstitutionelle Vereinbarung
d) Umsetzungsbeschlüsse
Die Aufgaben und Befugnisse von OLAF 182
Die Rechtmäßigkeit der Errichtung
Anforderungen an die Errichtung verselbständigter
Verwaltungseinheiten
Rechtfertigung der Verselbständigung
Kompetenzgrundlage
a) Die Tragfähigkeit der herangezogenen Kompetenzgrundlagen
aa) Die Organisationsgewalt der Kommission - Art. 218 Abs. 2
EGV
bb) Art. 280 EGV als ergänzende Kompetenzgrundlage
b) Einhaltung der Grenze zur Vertragsänderung
aa) Sicherung der primärrechtlichen Zuständigkeitsordnung und Verantwortlichkeiten
bb) Sicherung des gemeinschaftsrechtlichen
Rechtsschutzsystems
c) Keine wesentliche Verschiebung des institutionellen Gleichgewichts aus sonstigen
Gründen
Grenzen der Befugnisse von OLAF bezüglich der internen Untersuchungen
Die in der Verordnung genannten Grenzen
Grenzen der Untersuchungsbefugnisse gegenüber der EZB und der EIB
Grenzen der Befugnisse gegenüber dem Europäischen Parlament
a) Zuständigkeit von OLAF 193
b) Inhalt des Art. 9a GO EP i.V.m. dem Anhang
aa) Die eine Mitteilungspflicht auslösenden Handlungen
bb) Grenzen der Mitteilungspflicht
cc) Immunität und Zeugnisverweigerungsrecht
Prozessuale Fragen
Ergebnis
I. Einleitung
Jahr für Jahr gehen viele Hundert Millionen Euro der Europäischen
Gemeinschaft durch rechtswidrige Handlungen verloren.[1] Seit Ende der
achtziger Jahre hat die Gemeinschaft hierauf mit verstärkten Anstrengungen
zum Schutz ihrer finanziellen Interessen reagiert.[2] Diese waren zunächst
darauf ausgerichtet, die Ermittlung und Verfolgung von Betrügereien
durch Wirtschaftsteilnehmer in den Mitgliedstaaten zu verbessern.[3]
Nicht zuletzt der Skandal um die Santer-Kommission hat jedoch auch in
der Öffentlichkeit die Aufmerksamkeit darauf gelenkt, daß den
finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht nur von außen, sondern
ebenso durch rechtswidrige Handlungen ihrer Amtsträger Schaden zugefügt
werden kann und wird. Das 1999 eingerichtete Europäische Amt für
Betrugsbekämpfung (Office européen de lutte antifraude -
OLAF), das die Einheit für die Koordinierung der Betrugsbekämpfung
(UCLAF)[4] ablöst, soll nunmehr auch befugt sein, interne Ermittlungen
in allen durch EG-Vertrag oder auf dessen Grundlage geschaffenen Organen,
Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen durchzuführen. Um
diese Befugnis wird mittlerweile in drei Verfahren vor der Europäischen
Gerichtsbarkeit gestritten. Die Kommission hat sowohl die Europäische
Zentralbank (EZB) wie auch die Europäische Investitionsbank (EIB)
vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt, weil beide Einrichtungen
sich weigern, die erforderlichen rechtlichen Grundlagen für die
Arbeit von OLAF zu schaffen.[5] Rund 70 Abgeordnete des Europäischen
Parlaments wenden sich vor dem Europäischen Gericht erster Instanz
gegen eine Änderung der parlamentarischen Geschäftsordnung,
die eben eine solche Grundlage für das Europäische Parlament
herstellt.[6] Sie sehen nicht nur das freie Mandat g efährdet, wie
es in Art. 2 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlamentes
(GO EP) niedergelegt ist, sondern bezweifeln auch die Rechtmäßigkeit
der Errichtung des Amtes. Dies ist Anlaß genug, sich mit den rechtlichen
Grundlagen und Grenzen der Befugnisse von OLAF zu befassen. Im Schwerpunkt
geht es dabei um die beiden wesentlichen Neuerungen gegenüber der
bisherigen Rechtslage: Zum einen die Verselbständigung des Amtes,
zum anderen die Befugnis zur Durchführung interner Untersuchungen.
II. Errichtung und Aufgaben von OLAF
Zunächst ist darzustellen, auf welchen Rechtsakten OLAF beruht und
worin seine Aufgaben bestehen.
1. Die zugrundeliegenden Rechtsakte
Die Errichtung von OLAF und die Ausstattung des Amtes mit Untersuchungsbefugnissen
beruht auf mehreren Rechtsakten.
a) Der Errichtungsbeschluß der Kommission Am 28. April 1999 faßte
die Kommission den Beschluß zur Errichtung des Europäischen
Amtes für Betrugsbekämpfung.[7] Ausgewiesene Rechtsgrundlage
dieses Beschlusses ist Art. 162 EGV a.F. (nunmehr Art. 218 EGV) sowie
die wortgleichen Art. 16 EGKS und Art. 131 Euratom; es handelt sich jeweils
in Absatz 2 um die primärrechtliche Grundlage für die innere
Organisationsgewalt[8] der Kommission. Der Beschluß der Kommission
regelt in seinem Artikel 1 die Errichtung des Amtes, umschreibt in Artikel
2 dessen Aufgaben und verbürgt in Artikel 3 die Unabhängigkeit
bei der Ausübung der dem Amt übertragenen Untersuchungsbefugnisse.
In den Artikeln 4-6 sind Regelungen enthalten, die darauf zielen, diese
Unabhängigkeit organisatorisch abzusichern. Dies geschieht u.a.
durch die Einsetzung eines Überwachungsausschusses, wobei für
die Zusammensetzung und Zuständigkeit des Überwachungsausschusses
auf die Regelung durch den Gemeinschaftsgesetzgeber verwiesen wird. Artikel
7 knüpft das Wirksamwerden des Beschlusses an das Inkrafttreten
der Verordnung des Europäischen Parlamentes und des Rates über
die Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung.
b) Die Verordnung über die Untersuchungen des Europäischen
Amtes für Betrugsbekämpfung
Die Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und
des Rates über die Untersuchungen des Europäischen Amtes für
Betrugsbekämpfung vom 25. Mai 1999 trat am 1. Juni 1999 in Kraft.[9]
Sie ist gestützt "auf den Vertrag zur Gründung der Europäischen
Gemeinschaft, insbesondere Art.
280". Artikel 1 der Verordnung beschreibt die Aufgaben des Amtes,
zu denen insbesondere die Durchführung von externen und internen
Untersuchungen zur Bekämpfung und Aufdeckung rechtswidriger Handlungen
zum Nachteil der finanziellen Interessen der EG gehört. Die Verordnung
regelt des näheren die rechtlichen Voraussetzungen für diese
Untersuchungen, die Art und Weise ihrer Durchführung sowie die Konsequenzen.
Artikel 11 und 12 sind der Ernennung sowie Rechten und Pflichten des Überwachungsausschusses
und des Direktors des Amtes gewidmet.
c) Die Interinstitutionelle Vereinbarung
Gemäß Art. 4 Abs. 1 der Verordnung über die Untersuchungen
des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung haben die
internen Untersuchungen die Vorschriften der Verträge, insbesondere
des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen
Gemeinschaften, das Beamtenstatut und die Regelungen der Verordnung zu
beachten sowie nach den Modalitäten zu erfolgen, die "in den
von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und Agenturen
zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen sind. Die
Organe stimmen die mit diesen Beschlüssen einzuführende Regelung
untereinander ab." Auf dieser Grundlage haben das Europäische
Parlament, der Rat und die Kommission eine Interinstitutionelle Vereinbarung
(IIV) über die internen Untersuchungen des Europäischen Amtes
für Betrugsbekämpfung getroffen,[10] die in ihrem Anhang einen
Standardbeschluß als Grundlage für den von allen Organen und
sonstigen durch Gemeinschaftsrecht geschaffenen Institutionen zu treffenden
Beschluß über die Bedingungen und Modalitäten der internen
Untersuchungen durch OLAF enthält. Von diesem Standardbeschluß darf
gemäß der IIV nur dann abgewichen werden, "wenn dies
aufgrund besonderer ihnen eigener Erfordernisse in technischer Hinsicht
geboten erscheint"[11]. Der Standardbeschluß regelt die Pflichten
zur Zusammenarbeit mit OLAF, Rechte der von einer Untersuchung Betroffenen
sowie die Beteiligung des Amtes im Falle eines mitgliedstaatlichen Ersuchens
um Aufhebung der Immunität. Die IIV schließt damit, daß alle
anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen aufgerufen werden,
sich der IIV anzuschließen.
d) Umsetzungsbeschlüsse
Der Rat hat bereits am 25. Mai 1999 einen entsprechenden Beschluß für
sich gefaßt.[12] Das Europäische Parlament hat mit Beschluß vom
18. November 1999 Art. 9a in seine Geschäftsordnung eingefügt,
der auf einen den Standardbeschluß für das Parlament umsetzenden
Anhang verweist.[13] Die EZB hat demgegenüber einen eigenen Beschluß über
Betrugsbekämpfung gefaßt, in dem sie selbständig organsatorische
Strukturen zur Durchführung interner Untersuchungen schafft.[14]
2. Die Aufgaben und Befugnisse von OLAF
Um die tatsächliche Tragweite dieser Rechtsakte zu erfassen, bedarf
es der näheren Darstellung der Aufgaben und Befugnisse von OLAF
in Bezug auf die sogenannten administrativen Untersuchungen[15]. Vorab
sei jedoch betont, daß OLAF nicht ausschließlich Ermittlungsbehörde
ist. In Fortführung der Aufgaben von UCLAF hat es außerdem
die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zum Zwecke der Betrugsbekämpfung
zum Nachteil der EG zu unterstützen und zu koordinieren. Des weiteren
soll es zur Planung und Entwicklung von Methoden zur Betrugsbekämpfung
beitragen.[16] Für diese koordinierenden und konzeptionellen Aufgaben
kommt dem Amt keine Unabhängigkeit zu.
Hinsichtlich der externen und internen Untersuchungsbefugnisse[17] gilt,
daß das Amt nicht nur auf Ersuchen, sondern auch gemäß der
rechtlich nicht näher determinierten Entscheidung des Direktors
tätig werden kann (Art. 5 Abs. 2 VO). Die Unabhängigkeit dieser
Untersuchungen soll vom Überwachungsausschuß sichergestellt
werden, dem gegenüber der Direktor des Amtes Berichtspflichten hat
(Art. 11 VO). Während die externen Untersuchungen auf der Grundlage
der Verordnung Nr. 2185/1996 des Rates über die Kontrollbefugnisse
der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung erfolgen,[18] enthält
die Verordnung über die Untersuchungen des Europäischen Amtes
für Betrugsbekämpfung vor allem nähere Bestimmungen für
die internen Untersuchungen. Danach haben die Bediensteten des Amtes
ohne Voranmeldung Zugang zu sämtlichen Informationen und Räumlichkeiten;
sie können von Dokumenten aller Art Doppel für sich anfertigen
oder diese notfalls sicherstellen (Art. 4 Abs.
2 VO). Alle Amtsträger und Bediensteten sind zur Kooperation mit
dem Amt verpflichtet (Art. 4 Abs. 6 lit. a; Art. 6 Abs. 6 i.V.m.
Standardbeschluß). Das Amt beendet jede Untersuchung mit einem
Bericht.
Die Untersuchungsberichte haben Beweiswert (Art. 9 Abs. 2 VO). Die Organe,
Einrichtungen, Ämter und Agenturen sind verpflichtet, die erforderlichen
Folgemaßnahmen disziplinarrechtlicher und justitieller Art zu ergreifen
und den Direktor des Amtes darüber zu unterrichten (Art. 9 Abs.
4 VO).
Unbeschadet dessen unterrichtet der Direktor des Amtes im Fall strafrechtlich
relevanter Untersuchungsergebnisse die Justizbehörden des zuständigen
Mitgliedstaates (Art. 10 Abs. 2 VO). Das Amt ist seinerseits verpflichtet,
die Untersuchungen ohne Unterbrechung und zügig durchzuführen
(Art. 6 VO). Vertraulichkeit und die Anforderungen des Datenschutzes
müssen gewährleistet sein (Art.8 VO). Betroffene haben Unterrichtungs-
und Anhörungsrechte (Art. 4 Abs. 6 lit b). Außerdem sind der
Vert rag, das Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen
Gemeinschaften sowie das Beamtenstatut einzuhalten (Art. 4 Abs. 1 VO).
Jeder Amtsträger, der dem Beamtenstatut unterliegt, kann Beschwerde
gemäß Art. 90 Beamtenstatut beim Direktor des Amtes einlegen
und hat das Klagerecht gemäß Art. 91 Beamtenstatut (Art. 14
Abs. 1 VO).
Gleiches gilt analog "für das Personal von Organen, Einrichtungen
sowie Ämtern und Agenturen, das nicht dem Statut unterliegt" (Art.
14 Abs. 2 VO).
III. Die Rechtmäßigkeit der Errichtung
Mit dem Europäischen Amt für Betrugsbekämpfung ist eine
unabhängige Untersuchungsbehörde geschaffen worden, deren Befugnisse
staatsanwaltlich geleiteten Ermittlungen ähneln. Auch wenn das Amt
seine Untersuchungen nur mit einem Bericht abschließen und selbst
keine Folgemaßnahmen treffen kann, sind doch allein mit der Ausübung
der Untersuchungsbefugnisse Eingriffe in die Amtsausübung und die
Grundrechtssphäre der von einer Untersuchung betroffenen Personen
verbunden. Die internen Untersuchungen berühren außerdem die
Verwaltungsautonomie der anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und
Agenturen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die dem Amt
zugrunde liegenden Rechtsakte dessen Errichtung und Unabhängigkeit
hinsichtlich der Ausübung der Untersuchungsbefugnisse hinreichend
legitimieren.
1. Anforderungen an die Errichtung verselbständigter VerwaltungseinheitenBei
OLAF handelt es sich einerseits um ein Amt innerhalb der Verwaltungsstruktur
der Kommission,[19] das andererseits durch die Gewährleistung von
Unabhängigkeit aus dem hierarchischen Weisungszusammenhang ausgegliedert
ist. Damit ist eine jedenfalls partiell verselbständigte Verwaltungseinheit
auf der sogenannten Tertiärebene[20] geschaffen. Hinsichtlich der
Anforderungen an die Errichtung verselbständigter Verwaltungseinheiten
gibt es keine gesicherte Dogmatik.[21] Allein die Auffassung, daß dies
ohne vertragliche Änderung keinesfalls möglich sei, wird heute
nicht mehr vertreten.[22] Sie ist der Praxis erlegen.[23] Die Notwendigkeit
einer Vertragsänderung zur Errichtung von Sonderbehörden läßt
sich durch die folgenden Kriterien markieren: Es dürfen keine Kompetenzen
begründet werden, die im Vertrag nicht bereits angelegt sind; die
primärrechtliche Zuständigkeitsordnung der Gemeinschaftsorgane
muß grundsätzlich gewahrt bleiben und das gemeinschaftliche
Rechtsschutzsystem darf nicht beeinträchtigt werden.[24] Unterhalb
dieser Schwelle werden als Kompetenzgrundlage für die Errichtung
verselbständigter Verwaltungseinheiten die Geschäftsordnungsautonomie,
materielle Handlungsermächtigungen oder die Vertragsergänzungskompetenz
gemäß Art. 308 EGV diskutiert.[25] In jedem Fall bedarf es
eines rechtfertigenden Grundes für die Verselbständigung.[26]
2. Rechtfertigung der Verselbständigung
Grundsätzlich ist es Sache der Kommission, die ihr übertragenen
Befugnisse mit ihrem Personal, unter ihrer Verantwortung und Kontrolle
auszuführen.[27] Eine Ausgliederung aus dem hierarchischen Weisungszusammenhang
bedarf eines rechtfertigenden Grundes. In der Praxis der Gründung
verselbständigter Verwaltungseinheiten auf der Tertiärebene
treten zwei Gründe für die Verselbständigung hervor: Das
Bedürfnis nach enger Koordination mit den Mitgliedstaaten und die
Gewährleistung von Unabhängigkeit im Interesse der Objektivität
oder der Sicherung besonderen Sachverstandes.[28] Für die Verselbständigung
von OLAF läßt sich zunächst die Sicherung der Unabhängigkeit
bei der Ausübung der Untersuchungsbefugnisse anführen. Die
Unabhängigkeit von OLAF, wie sie sich in der Weisungsfreiheit des
Direktors ausdrückt, ist Garant für die Objektivität der
Untersuchungen. Objektivität im Sinne von Unparteilichkeit und Unvoreingenommenheit
ist insbesondere deshalb gefordert, weil gerade auch Mitarbeiter der
Kommission selbst von den Untersuchungen betroffen sein werden. Ein weiterer
Grund für die Verselbständigung liegt in der Kontrolltätigkeit
von OLAF innerhalb der Verwaltungsbereiche anderer Organe, Einrichtungen, Ämter
und Agenturen.
Die Unabhängigkeit von OLAF erhöht nicht nur die Legitimität
dieser Kontrollen. Erst die Verselbständigung ermöglicht es,
dem Europäischen Parlament und dem Rat Einfluß auf die wesentlichen
Personalentscheidungen einzuräumen, wie es für die Bestimmung
des Direktors von OLAF sowie die Besetzung des Überwachungsausschusses
geregelt ist. Damit bestehen hinreichende Gründe für eine Verselbständigung.
3. Kompetenzgrundlage
Des weiteren ist zu prüfen, ob eine ausreichende Kompetenzgrundlage
für die Einrichtung eines Amtes mit unabhängigen Untersuchungsbefugnissen
im Stile staatsanwaltlicher Ermittlungen besteht. Insoweit ist zu unterscheiden
zwischen der Frage der sachlichen Tragfähigkeit der herangezogenen
Kompetenzgrundlage und der Beachtung der ungeschriebenen Merkmale, die
die Grenze zur Vertragsänderung markieren.
a) Die Tragfähigkeit der herangezogenen Komptenzgrundlagen
Als Kompetenzgrundlage für die Errichtung von OLAF kommen ausweislich
Errichtungsbeschluß und Verordnung die Organisationsgewalt der
Kommission gemäß Art. 218 Abs. 2 EGV sowie die Handlungsermächtigung
zur Betrugsbekämpfung gemäß Art. 280 EGV in Betracht.
Ein Rückgriff auf Art.
308 EGV ist nicht möglich, da insoweit andere Beschluß- und
Verfahrensanforderungen gelten.
aa) Die Organisationsgewalt der Kommission - Art. 218 Abs. 2 EGV
Die Kommission hat den Errichtungsbeschluß auf Art. 218 Abs. 2
EGV gestützt. Da es sich bei OLAF um ein Amt innerhalb der Verwaltungsstruktur
der Kommission handelt, ist ein solcher Organisationsbeschluß unabdingbar.
Ein einseitiger Eingriff durch den Gemeinschaftsgesetzgeber in die innere
Organisation der Kommission würde gegen deren Organisationsautonomie
verstoßen.[29] Fraglich ist allerdings, ob die Organisationsautonomie
ihrerseits für die Errichtung einer in wesentlichen Bereichen unabhängigen
und damit verselbständigten Verwaltungseinheit ausreicht. Hilf hält
die Geschäftsordnungsautonomie als Kompetenzgrundlage jedenfalls
dann nicht mehr für tragfähig, wenn Organisationseinheiten
unter Beteiligung außenstehender, nicht mehr dem Organ angehörender
Personen gebildet oder Befugnisse zur weitgehend autonomen Wahrnehmung
zugewiesen werden.[30] Diese Auffassung findet ihrer Bestätigung,
wenn man sich vergegenwärtigt, daß Art. 218 Abs. 2 EGV ausschließlich
die "innere Organsationsgewalt" begründet. Der Bereich
der inneren Organisation ist verlassen, wenn Außenstehende an Personalentscheidungen
mitwirken oder wenn die Letztverantwortung nicht nur intern verteilt,
sondern für Handlungen mit Wirkungen außerhalb des Organs
verändert wird. Letzteres ist hier der Fall, soweit OLAF gemeinschaftsinterne
Untersuchungen außerhalb der Kommission durchführt. Dieser
Außenwirkung korrespondiert der Eingriff in die Verwaltungsautonomie
der anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen. Damit ist
ein Organisationsbeschluß auf der Grundlage des Art.
218 Abs. 2 EGV zwar einerseits notwendig; er ist aber andererseits für
die Verselbständigung des Amtes nicht ausreichend.
bb) Art. 280 EGV als ergänzende Kompetenzgrundlage
Die Wirksamkeit des Errichtungsbeschlusses der Kommission ist in Art.
7 an das Inkrafttreten der Verordnung über die Untersuchungsbefugnisse
von OLAF gekoppelt und verweist auch für die Zusammensetzung und
die Zuständigkeit des Überwachungsausschusses auf diese Verordnung.
Diese würde durch die entsprechenden Regelungen in Art. 11 und
12 die Verselbständigung von OLAF legitimieren, sofern sie selbst
auf einer ausreichenden Kompetenzgrundlage beruht. Insoweit ist zu
unterscheiden zwischen den OLAF übertragenen Befugnissen einerseits
und den Bestimmungen, die die Verselbständigung des Amtes betreffen,
andererseits.
Die Verordnung wird gestützt "auf den Vertrag zur Gründung
der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere auf Art. 280".
Gemäß Art. 280 Abs.
4 EGV ist sie im Mitentscheidungsverfahren des Art. 251 EGV erlassen.
Artikel 280 EGV umschreibt in seinem Absatz 1 die Aufgabe der Betrugsbekämpfung
und verweist für die zu treffenden Maßnahmen auf die folgenden
Absätze. Die Absätze 2 und 3 sind an die Mitgliedstaaten gerichtet;
Absatz 5 erlegt der Kommission eine Berichtspflicht auf. Als Grundlage
für die Verordnung kommt daher allein Art. 280 Abs. 4 EGV in Betracht.
Dieser lautet: "Zur Gewährleistung eines effektiven und gleichwertigen
Schutzes in den Mitgliedstaaten beschließt der Rat gemäß dem
Verfahren des Artikel 251 nach Anhörung des Rechnungshofs die erforderlichen
Maßnahmen zur Verhütung und Bekämpfung von Betrügereien,
die sich gegen die finanziellen Interessen der Gemeinschaft richten.
Die Anwendung des Strafrechts der Mitgliedstaaten und ihre Strafrechtspflege
bleibt von diesen Maßnahmen unberührt." Der Wortlaut
des ersten Halbsatzes wie auch die "Unberührtheitsklausel" des
Satzes 2 legen eine Ausrichtung der Maßnahmen auf die Mitgliedstaaten
nahe. Dies wird dadurch bestätigt, daß Absatz 4 des Art. 280
durch den Vertrag von Amsterdam eingefügt worden ist, um die einschlägigen
Verordnungen aus dem Jahre 1995 und 1996[31] vertraglich ausdrücklich
abzusichern.[32] Die Regelung der internen Untersuchungsbefugnisse ist
daher vom Wortlaut nicht ausdrücklich erfaßt.
In Betracht kommt somit nur die Heranziehung des Art. 280 Abs. 4 EGV
auch als Kompetenzgrundlage für interne Untersuchungsbefugnisse
mit Hilfe der Implied-powers-Lehre.[33] Diese unterscheidet sich von
der vereinfachten Vertragsergänzung gemäß Art. 308 EGV
dadurch, daß nicht das Fehlen einer Kompetenzgrundlage mit Blick
auf das Erreichen von Vertragszielen kompensiert wird, sondern daß eine
bestehende Ko mpetenzgrundlage im Hinblick auf ihren Zweck eine erweiternde
Auslegung erfährt.[34] Nach Auffassung von Nicolaysen handelt es
sich um eine Art Kompetenz kraft Sachzusammenhangs.[35] Sie besagt, daß eine
konkrete Befugnis, die einem Organ ausdrücklich eingeräumt
ist, auch zu Maßnahmen ermächtigt, die nicht ausdrücklich
vorgesehen sind, deren Durchführung aber unerläßlich
ist, um eine wirksame und sinnvolle Anwendung der ausdrücklich eingeräumten
Befugnis zu gewährleisten.[36] Für die Annahme einer solchen
Kompetenz läßt sich anführen, daß rechtswidrige
Handlungen zum Nachteil der Gemeinschaft auch durch das Zusammenwirken
von Beteiligten in den Mitgliedstaaten mit Amtsträgern der Gemeinschaft
stattfinden.[37] Des weiteren führt die Bündelung des Sachverstands
zur Betrugsbekämpfung zu einer erheblichen Steigerung ihrer Wirksamkeit.
Schließlich stehen Interessen der Mitgliedstaaten dieser ergänzenden
Auslegung nicht entgegen, da eine Zuständigkeit der Mitgliedstaaten
für EG-interne Untersuchungen von vornherein nicht in Betracht kommt[38]
und ihre Befugnisse zur Strafverfolgung nicht berührt werden. Zweifel
an dieser Erstreckung kraft implied powers könnten sich allerdings
aus Art.279 EGV ergeben. Dieser regelt die Rechtsetzungsbefugnisse für
die Haushaltsordnung, u.a. speziell für die Finanzkontrolle. Insoweit
geht es insbesondere um die Verantwortung der Finanzkontrolleure und
um Vorschriften über "die entsprechenden Kontrollmaßnahmen".
Diese Vorschrift könnte als die sachnähere Kompetenzgrundlage
für interne Untersuchungen zur Bekämpfung von Betrug u.ä.
zum Nachteil der EG angesehen werden.
Dieser Einwand trägt letztlich jedoch nicht. Die in Art. 279 EGV
angesprochene Finanzkontrolle betrifft die sogenannte Vorprüfung.[39]
Der Finanzkontrolleur hat damit Einfluß auf die Durchführung
finanzwirksamer Maßnahmen. Demgegenüber geht es bei den Untersuchungsbefugnissen
von OLAF um Ermittlungen zur Bekämpfung und Aufdeckung von rechtswidrigen
Handlungen. Dies ist im Hinblick auf den Zeitpunkt der Kontrolle wie
auch bezüglich der Auswirkungen auf die Durchführung haushaltswirksamer
Maßnahmen etwas grundsätzlich anderes. Angesichts des Sachzusammenhangs
zwischen externen und internen Untersuchungen zur Betrugsbekämpfung
sowie der Effektivitätssteigerung ist es folglich sachgerecht, Art.
280 Abs. 4 EGV durch Auslegung im Lichte der Implied-powers-Lehre als
Kompetenzgrundlage für die VO über die Untersuchungsbefugnisse
des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung heranzuziehen,
auch soweit sie interne Untersuchungen betrifft.
Es könnte allerdings als Ausdruck von Unsicherheit des Gemeinschaftsgesetzgebers
hinsichtlich seiner Regelungskompetenz für interne Untersuchungen
erscheinen, daß er diese Untersuchungen von dem Vorliegen eines
ermächtigenden Beschlusses der jeweiligen Organe, Einrichtungen, Ämter
und Agenturen abhängig macht. Dagegen spricht jedoch, daß der
Normtext des Art. 4 Abs. 1 der Verordnung ("[...] in den von den
einzelnen Organen [...] zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen
[...]) eine Verpflichtung zur Fassung eines solchen Beschlusses nahelegt.
Dieser Beschluß ist damit zwar konstitutiv und überläßt
es insbesondere den Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen
die Art und Weise der Untersuchungen mit den besonderen Bedürfnissen
ihrer Organisation abzustimmen. Die Verordnung stellt aber andererseits
die Beschlußfassung nicht frei. Der Vorbehalt eines ermächtigenden
Beschlusses ist darüber hinaus als sachgerechte Rücksichtnahme
auf die Verwaltungsautonomie gefordert.
Die Regelungen, die die Unabhängigkeit von OLAF betreffen, lassen
sich wiederum nur an die Kompetenz für das materielle Recht anknüpfen.
Da Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten nicht berührt werden,[40]
vielmehr allein die Art und Weise des gemeinschaftsunmittelbaren bzw.
gemeinschaftsinternen Vollzugs Gegenstand der Regelung ist, bestehen
keine Bedenken auch insoweit die Kompetenz des Gemeinschaftsgesetzgebers
zu bejahen.
Insgesamt ist damit die Errichtung eines unabhängigen Amtes auch
hinsichtlich der Durchführung von internen Untersuchungen auf der
Grundlage von Art. 280 Abs. 4 EGV mit der Implied-powers-Lehre begründbar.
b) Einhaltung der Grenze zur Vertragsänderung
Die Grenze zur Vertragsänderung wäre dann überschritten,
wenn die Errichtung eines unabhängig agierenden Untersuchungsamts
das institutionelle Gefüge der Gemeinschaft wesentlich verändern
würde. Dies wäre dann der Fall, wenn einem Gemeinschaftsorgan
wesentliche Kompetenzen entzogen würden oder die Tätigkeit
der verselbständigten Einrichtung nicht mehr von den Gemeinschaftsorganen
gesteuert werden könnte. Eine weitere Grenze ist die Unantastbarkeit
des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems.[41]
aa) Sicherung der primärrechtlichen Zuständigkeitsordnung
und Verantwortlichkeiten
Das Kriterium des Entzugs "wesentlicher" Kompetenzen als Schwelle
zur Vertragsänderung ist schwer faßbar. "Wesentlich" ist
eine Kompetenz dann, wenn sie durch den Vertrag einem Organ ausdrücklich
zugewiesen ist.[42] Im übrigen ist der Begriff der Wesentlichkeit
in diesem Zusammenhang Funktion der Erforderlichkeit der Verselbständigung
und der verbleibenden Steuerungs- und Aufsichtsbefugnisse der Gemeinschaftsorgane.
Ausdrücklich zugewiesen ist der Kommission die Kompetenz und Verantwortung
für die Ausführung des Gemeinschaftshaushalts (Art. 274 EGV).
Annex hierzu ist die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ausführungshandlungen.
Im Bereich dieser Kontrolltätigkeit, die von der sogenannten externen
Finanzkontrolle durch den Rechnungshof zu unterscheiden ist, liegt das
Betätigungsfeld von OLAF, soweit es um interne Untersuchungsbefugnisse
geht.[43] Diese Kontrolltätigkeit ist durch ihren Zweck, rechtswidrige
Handlungen zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft
aufzudecken, begrenzt. Damit handelt es sich nur um einen kleinen Ausschnitt
der Kompetenz zur Ausführung des Gemeinschaftshaushalts, der insbesondere
nicht die Ausführung selbst betrifft, sondern dieser gegenüber
eine sichernde und damit dienende Funktion hat.
Bei der Durchführung seiner Untersuchungsbefugnisse ist das Amt
zwar unabhängig von Weisungen. Es ist jedoch hinsichtlich seines
Untersuchungszwecks und der Art und Weise der Untersuchungen rechtlich
gebunden und hat hierüber dem Überwachungsausschuß Rechenschaft
abzulegen.
Die Zusammensetzung des Überwachungsausschusses und die Bestellung
des Direktors liegen in der Verantwortung von Kommission, Europäischem
Parlament und Rat. Hinzu kommt, daß OLAF selbst keine Konsequenzen
aus seinen Untersuchungen ziehen kann. Insoweit bleibt es bei der Zuständigkeit
der Mitgliedstaaten bzw. der jeweils betroffenen Dienstherren des Gemeinschaftsrechts.
Zusammenfassend läßt sich somit feststellen, daß die
Befugnisse von OLAF letztlich der Informationssammlung dienen und vorbereitender
Natur sind, ohne damit den belastenden Charakter der Untersuchungsbefugnisse
sowohl für die Verwaltungsabläufe wie vor allem für die
von der Untersuchung betroffenen Personen geringschätzen zu wollen.
Die Verantwortung der Gemeinschaftsorgane realisiert sich jedoch hinreichend
in der rechtlichen Steuerung der Befugnisse von OLAF und in der Zuständigkeit
für die wesentlichen Personalentscheidungen.
bb) Sicherung des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems Die Errichtung
verselbständigter Verwaltungseinheiten darf nicht zu einer Verkürzung
des Rechtsschutzes führen. Hinzu kommt, daß rechtliche Bindung
als Steuerungsinstrument nur dann wirksam ist, wenn ihr eine rechtliche
Kontrolle korrespondiert. Hinsichtlich des Rechtsschutzes gegen Untersuchungsmaßnahmen
bei Wirtschaftsteilnehmern in den Mitgliedstaaten[44] tritt durch die
Errichtung von OLAF keine Änderung ein, da es sich bei OLAF zwar
um ein verselbständigtes Amt, nicht aber um eine selbständige
juristische Person handelt. Damit sind Handlungen von OLAF der Kommission
zurechenbar. Rechtsschutz gegen Entscheidungen von OLAF kann im Wege
der individuellen Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 Abs.
4 EGV geltend gemacht werden. Zwangsbefugnisse kommen nach der Verordnung
Nr. 2185/1996 ohnehin nur den Behörden der Mitgliedstaaten zu. Insoweit
richtet sich der Rechtsschutz nach dem jeweiligen mitgliedstaatlichen
Recht. Rechtsschutz gegen interne Untersuchungen von OLAF ist durch Art.
14 der VO sichergestellt. Danach steht den Beamten und sonstigen Bediensteten
der Gemeinschaft, die von einer Untersuchung betroffen sind, der Rechtsweg
gemäß Art. 90, 91 Beamtenstatut offen. Das gleiche gilt "analog
für das Personal von Organen, Einrichtungen sowie Ämtern und
Agenturen, das nicht dem Statut unterliegt." Nicht unter diesen
Wortlaut fallen allerdings die Mitglieder der Organe, also z.B. die Abgeordneten
des Europäischen Parlaments. Die Rechtsschutzlücke, die hier
sichtbar wird, ist allerdings nicht Folge der Verselbständigung
von OLAF, sondern der Lückenhaftigkeit des gemeinschaftsrechtlichen
Rechtsschutzsystems, das Rechtsschutz für die Verteidigung der Rechtsstellung
von Organteilen bzw.
Organmitgliedern gegen das eigene oder gegen ein anderes Organ nicht
vorsieht.[45] Angesichts der bisherigen Entwicklung des Prozeßrechts
ist anzunehmen, daß der EuGH hierauf mit einer Fortentwicklung
der Nichtigkeitsklage reagieren wird. [46] Eine Veränderung des
Rechtsschutzsystems selbst findet durch die Errichtung von OLAF jedenfalls
nicht statt.
c) Keine wesentliche Verschiebung des institutionellen Gleichgewichts
aus sonstigen Gründen
Es bleibt die Frage, ob die Untersuchungsbefugnisse von OLAF gegenüber
unabhängigen Einrichtungen des Gemeinschaftsrechts wie der EZB und
der EIB oder gegenüber dem demokratisch besonders legitimierten
Europäischen Parlament zu einer unzulässigen Verschiebung des
institutionellen Gleichgewichts führt. Hierbei handelt es sich allerdings
nicht mehr um das Problem der Errichtung von OLAF als einer verselbständigten
Verwaltungseinheit, sondern um die Frage nach den Grenzen für die
Befugnisse von OLAF. Da die Befugnisse dieses Amtes gemäß Art.4
Abs. 1 der Verordnung pauschal unter den Vorbehalt der Einhaltung des
Vertrages gestellt sind, ist vorrangig eine vertragskonforme Auslegung
der Verordnung verlangt.
IV. Grenzen der Befugnisse von OLAF bezüglich der internen Untersuchungen
Die rechtlichen Voraussetzungen und Grenzen der Befugnisse von OLAF hinsichtlich
der sogenannten internen Untersuchungen sind in der Verordnung geregelt.
1. Die in der Verordnung genannten Grenzen
In Art. 4 Abs. 1 S. 2 VO heißt es: "Diese internen Untersuchungen
erfolgen unter Einhaltung der Vorschriften der Verträge, insbesondere
des Protokolls über die Vorrechte und Befreiungen, sowie des Statuts
unter den Bedingungen und nach den Modalitäten, die in dieser Verordnung
und in den von den einzelnen Organen, Einrichtungen sowie Ämtern
und Agenturen zu erlassenden einschlägigen Beschlüssen vorgesehen
sind." Die Wahrung der Rechte der von einer internen Untersuchung
betroffenen Personen ist gemäß Art. 4 Abs. 6 lit. b) VO in
diesen Beschlüssen zu regeln. Die Interpretation dieser Vorbehalte
bedürfte einer eigenen Untersuchung. Im Hinblick auf die aktuellen
Streitfälle soll hier nur der Frage nachgegangen werden, inwieweit
den Untersuchungsbefugnissen von OLAF Grenzen in Bezug auf die Europäische
Zentralbank, die Europäische Investitionsbank und das Europäische
Parlament gezogen sind.
2. Grenzen der Untersuchungsbefugnisse gegenüber der EZB und der
EIB
Die EZB und die EIB sehen sich nicht verpflichtet, die in Art. 4 Abs.
1 S.
2 VO vorgesehenen Beschlüsse als Grundlage für das Tätigwerden
von OLAF zu fassen. Als "durch die Verträge geschaffene Einrichtungen" sind
sie allerdings zunächst einmal von dem Wortlaut der Verordnung erfaßt
(Art. 4 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs.3 VO). Eine Begrenzung könnte sich
jedoch aus den der Errichtung und den Befugnissen von OLAF zugrundeliegenden
Vertragsbestimmungen ergeben. Gemäß der Kompetenzgrundlage
des Art. 280 Abs. 4 EGV und ausweislich der Verordnung sind die Befugnisse
von OLAF auf den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft
begrenzt. Die finanziellen Interessen der Gemeinschaft umfassen mehr
als den Gemeinschaftshaushalt im engeren Sinne.[47] Auf der anderen Seite
findet die sekundärrechtliche Übertragung interner Untersuchungsbefugnisse
auf eine unabhängige Verwaltungseinheit innerhalb der Kommission
gerade ihre Rechtfertigung in der Verantwortung der Kommission für
die Ausführung des Gemeinschaftshaushalts. Dies wird auch im Erwägungsgrund
(1) zu der Verordnung hervorgehoben. Angesichts der doppelten Kompetenzgrundlage
für die Errichtung von OLAF ließe sich folgern, daß die
Befugnisse des Amtes auf die Reichweite der Verantwortung der Kommission
für die Ausführung des Haushalts begrenzt sind. Nur soweit
diese Verantwortung der Kommission reicht, erscheint es sachgerecht,
eine Verpflichtung der anderen Organe, Einrichtungen, Ämter und
Agenturen zu begründen, gerade OLAF mit Untersuchungen zu beauftragen.
Im übrigen könnte ein Tätigwerden nur durch freiwillige
Beauftragung erfolgen. Folgt man dieser Auffassung, so sind die EZB und
die EIB, die über eigene Finanzmittel verfügen[48], einer Kontrolle
durch OLAF entzogen. Etwas anderes könnte nur gelten, soweit sie
im Auftrag der Gemeinschaft Gelder verwalten, wie dies insbesondere durch
die EIB geschieht.[49] Aber au ch wenn man die Begrenzung der Untersuchungsbefugnisse
von OLAF auf den Schutz des Gemeinschaftshaushalts nicht teilt, steht
die primärrechtlich abgesicherte personelle, sachliche und finanzielle
Autonomie von EZB[50] und EIB[51] einer sekundärrechtlichen Verpflichtung,
OLAF mit internen Untersuchungen zu beauftragen, entgegen. Beleg für
die auch finanzielle Autonomie dieser Einrichtungen ist die Tatsache,
daß sowohl die EZB wie auch die EIB im wesentlichen von einer Kontrolle
durch den Rechnungshof ausgenommen sind.[52] Für die EZB gilt gemäß Art.
27 Abs. 2 ihrer Satzung etwas anderes nur für die Prüfung der
Effizienz ihrer Verwaltung. Für die EIB besteht gemäß Art.
248 Abs. 3 EGV einen Ausnahme, soweit sie Gelder im Auftrag der Gemeinschaft
verwaltet. Selbst soweit diese Ausnahmen reichen, kann jedoch eine durch
Verordnung begründete Verpflichtung von EZB und EIB, OLAF Untersuchungsbefugnisse
einzuräumen, kaum angenommen werden. Die genannten Ausnahmen zur
Durchführung einer Prüfung durch den Rechnungshof sind jeweils
ausdrücklich primärrechtlich angeordnet. Eine nur sekundärrechtliche
Einschränkung der Autonomie erscheint vor diesem Hintergrund nicht
möglich. Für die EZB und für die EIB gilt daher der Vorrang
eigener Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft.
3. Grenzen der Befugnisse gegenüber dem Europäischen Parlament
Das Europäische Parlament war an dem Rechtssetzungsverfahren zum
Erlaß der Verordnung Nr. 1073/1999 nicht nur gemäß Art.
251 EGV beteiligt, sondern kann als die treibende Kraft dieses Rechtsetzungsverfahrens
bezeichnet werden. Demgemäß hat es die in der Verordnung in
Bezug genommene Interinstitutionelle Vereinbarung unterzeichnet und mit
Mehrheit den daran geknüpften Standardbeschluß leicht modifiziert
in Form eines Anhangs zur Geschäftsordnung umgesetzt.
a) Zuständigkeit von OLAF
Folgt man der hier vertretenen Auffassung von der Rechtmäßigkeit
der Errichtung von OLAF auf der Grundlage von implied powers, so bestehen
gegen die Zuständigkeit des Amtes zur Durchführung von Untersuchungen
beim Europäischen Parlament - anders als hinsichtlich der EZB und
EIB - keine grundsätzlichen Bedenken. Das Europäische Parlament
wird aus dem Gemeinschaftshaushalt finanziert. Hierauf erstreckt sich
grundsätzlich die Verantwortung der Kommission gemäß Art.
274 EGV. Allerdings bestimmt Art.
274 Abs. 2 EGV, daß in der Haushaltsordnung die Beteiligung der
einzelnen Organe bei der Vornahme ihrer Ausgaben eine Regelung erfährt.
Damit wird der Verwaltungsautonomie der einzelnen Organe auch in finanzieller
Hinsicht Rechnung getragen. Bereits der Begriff der "Beteiligung" wie
auch die nähere Regelung in Art. 22 HO, wo es heißt, daß die
Kommission den Organen "die erforderlichen Befugnisse zuerkennt",
machen jedoch deutlich, daß es sich um eine begrenzte Kompetenzübertragung
handelt. Eine primärrechtliche Verpflichtung zur Beteiligung der
Organe besteht allein in Bezug auf die erforderlichen Handlung zur Vornahme
der Ausgaben.
Interne Kontrollen mit dem Ziel der Abwehr von rechtswidrigen Handlungen
zum finanziellen Nachteil der Gemeinschaft sind dazu nur Annex, und sie
sind abtrennbar. Da die Übertragung der Befugnisse hinsichtlich
der Vornahme der Ausgaben sekundärrechtlich erfolgt, ist auch eine
sekundärrechtliche Abtrennung der Kontrolle möglich, wie sie
hier mit dem Ziel der Steigerung der Effektivität der Betrugsbekämpfung
stattgefunden hat. Die Regelung auf der Grundlage des Art. 280 Abs. 4
EVG ist vom Sachzusammenhang gerechtfertigt. Der in Art. 274 Abs. 2 EGV
zum Ausdruck kommenden Rücksichtnahme auf die Verwaltungsautonomie
ist im Rahmen der Verordnung dadurch Rechnung getragen, daß erst
auf der Grundlage eines eigenen ermächtigenden Beschlusses Untersuchungen
von OLAF zulässig sind.
Gerade hierum geht auch im Schwerpunkt der Streit der klagenden Abgeordneten.
b) Inhalt des Art. 9a GO EP i.V.m. dem Anhang
Der den Standardbeschluß umsetzende und durch einen neuen Art.
9a in die GO EP inkorporierte Anhang wendet sich sowohl an die Beamten
und Bediensteten der Parlamentsverwaltung wie auch an die Abgeordneten.
Er weicht vom Standardbeschluß insoweit ab, als Beamte und Bedienstete
des Europäischen Parlaments Mitteilungen über mögliche
Pflichtverletzungen von Abgeordneten nur gegenüber dem Parlamentspräsidenten,
nicht aber unmittelbar gegenüber dem Amt zu machen verpflichtet
sind. Die Abgeordneten trifft ebenfalls grundsätzlich eine Mitteilungspflicht,
wobei sie neben dem Präsidenten des Europäischen Parlaments
auch das Amt unterrichten können "falls sie dies für zweckdienlich
halten". Als Grenze der Mitteilungspflicht wird auf die unbeschadete
Geltung der Bestimmungen über die Vertraulichkeit, die in Gesetzesvorschriften
oder in der GO EP festgelegt sind, hingewiesen. Des weiteren heißt
es in Art. 4 "Die Regeln über die parlamentarische Immunität
und das Zeugnisverweigerungsrecht des Abgeordneten bleiben davon unberührt." Das
Wörtchen "davon" nimmt das Recht des Amtes zur Durchführung
von internen Untersuchungen in Bezug.
aa) Die eine Mitteilungspflicht auslösenden Handlungen
Gemessen am Bestimmtheitsgrundsatz[53] ist zunächst zu kritisieren,
daß die rechtswidrigen Handlungen der Abgeordneten, deren Kenntnis
zu Mitteilungen verpflichtet, nur sehr unspezifisch angesprochen sind.
Es ist die Rede von einer "Verletzung der entsprechenden Verpflichtungen
der Abgeordneten". In Bezug genommen sind durch diese Formulierung
die Beamtenpflichten aus Art. 11, 12 Abs. 2, Abs. 3, Art. 13, 14, 16,
und 17 Abs. 1 Beamtenstatut.[54] Hierbei handelt es sich um Vorschriften,
deren Ziel es ist, die Vermischung von dienstlichen mit persönlichen
Interessen zu verhindern. Sie reichen von dem Verbot der Annahme von
Vergünstigen über Regelungen betreffend Unternehmensbeteiligungen,
Nebentätigkeiten sowie Erwerbstätigkeiten von Ehegatten bis
hin zu Verschwiegenheitspflichten. Ob und wie weit diese Vorschriften
im einzelnen für eine analoge Anwendung auf Abgeordnete geeignet
sind, bedürfte wiederum einer eigenen Untersuchung. Deutlich wird
damit allerdings, daß höchst unklar ist, welche Umstände
eine Mitteilungspflicht zu Lasten eines Abgeordneten auslösen. Unverständlich
ist insbesondere, weshalb nicht der bereits bestehende Verhaltenskodex
im Anhang zu Art. 9 GO EP ausdrücklich in Bezug genommen worden
ist. Angesichts dieser Unklarheiten über die Auslösung der
Mitteilungspflicht erscheint die Möglichkeit direkter Mitteilung
durch Abgeordnete an OLAF ohne Vorprüfung auf Relevanz durch eine
dafür geeignete Instanz des Parlaments selbst als Einladung zum
politisch motivierten Mißbrauch.
bb) Grenzen der Mitteilungspflicht
Grenze der Mitteilungspflicht ist gemäß Art. 2 Abs. 5 Anhang
zu Art. 9a GO EP die gesetzliche Verpflichtung zur Vertraulichkeit. Informationen,
die Abgeordnete in ihrer Eigenschaft als Mitglied des Europäischen
Parlaments erlangt haben, unterliegen gemäß Art. 287 EGV dem
Geheimnisschutz.
Allerdings ist die Reichweite dieses Schutzes gegenüber ebenfalls
zur Geheimhaltung verpflichteten Stellen der Gemeinschaft unklar.[55]
Insoweit ist zu berücksichtigen, daß Art. 287 EGV nicht dem
Schutz des freien Mandats, sondern der Geheimhaltung von geheimhaltungsbedürftigen
Informationen dient.[56] Dies hat zur Folge, daß eine Weitergabe
an Gemeinschaftsstellen, die einen gleichartigen Geheimnisschutz gewährleisten,
wie dies für OLAF in Art. 8 VO geregelt ist, vom Schutzzweck der
Vorschrift nicht erfaßt ist.[57] Vertraulichkeit zum Schutz der
parlamentarischen Arbeit und zum Schutz des freien Mandats kann folglich
durch Art. 287 EGV nicht bzw. nur eingeschränkt sichergestellt werden.
Der Sicherung der parlamentarischen Arbeit dient dagegen das in Anlage
VII zur GO EP niedergelegte Verfahren für die Prüfung vertraulicher
Dokumente, die dem Parlament übermittelt werden. Ein Zugriff von
OLAF auf derartige Dokumente ist daher gemäß Art. 2 Abs. 5
Anhang zu Art. 9a GO EP unzulässig.
cc) Immunität und Zeugnisverweigerungsrecht
Die Regeln über die parlamentarische Immunität ergeben sich
aus dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen
Gemeinschaften, auf das Art. 3 Abs. 1 GO EP verweist.[58] Es handelt
sich insbesondere um Art. 10 des Protokolls.[59] Ein Zeugnisverweigerungsrecht,
wie es den Abgeordneten des Deutschen Bundestages gemäß Art.
47 GG zusteht, ist in dem Protokoll nicht ausdrücklich geregelt.[60]
Für die deutschen Mitglieder des Europäischen Parlaments besteht
ein Zeugnisverweigerungsrecht gemäß § 6 EuAbgG. Ein Zeugnisverweigerungsrecht
ist schließlich auch in Art. 6 GO EP vorausgesetzt, der die Regelungen über
die Aufhebung der Immunität enthält und in diesem Zusammenhang
die Möglichkeit der Zeugnisverweigerung berücksichtigt. Verpflichtete
des Protokolls ebenso wie Antragsteller auf Aufhebung der Immunität
sind jedoch ausschließlich die Mitgliedstaaten. Das gleiche gilt
für die im Protokoll gewährleistete Immunität der Räumlichkeiten
und Gebäude der Gemeinschaft. Die Abwehr von Durchsuchungen oder
Beschlagnahmen durch OLAF ist durch diese Regelungen somit nicht erfaßt.
Angesichts der Tatsache, daß den von OLAF angefertigten Untersuchungsberichten
in staatlichen Verfahren Beweiswert zukommen soll, stellt sich allerdings
die Frage, ob aus dem Verweis auf ein Zeugnisverweigerungsrecht Beweisverwertungsverbote
folgen. Noch weitergehend wäre es, Art. 4 des Anhangs zu Art. 9a
GO EP so zu verstehen, daß die Regeln über die Immunität
und das Zeugnisverweigerungsrecht auf die Untersuchungen von OLAF selbst
zur Anwendung gelangen. Eine solche Absicht läßt sich der
Regelung aber schwerlich entnehmen. Dies ergibt sich daraus, daß die
Kompetenzen der Mitgliedstaaten zur Strafverfolgung durch die Berechtigung
von OLAF zu internen Untersuchungen nicht berührt werden. Ohne das
Problem der Abgrenzung leugnen zu wollen,[61] folgt daraus die rechtliche
Einordnung der internen Untersuchungen von OLAF als Voruntersuchungen
in dem Sinne, daß sie darauf gerichtet sind, die Tatsachengrundlage
für die Entscheidung über die Einleitung eines strafrechtlichen
oder disziplinarischen Verfahrens und damit auch über die Aufhebung
der Immunität zu schaffen.
Gegenüber derartigen Voruntersuchungen besteht aber z.B. auch nach
den im mitgliedstaatlichen Vergleich weitreichenden Immunitätsregeln
des GG[62] grundsätzlich kein Schutz.[63] Ob eine Aufteilung des
Inhalts des Art. 4 Anhang zur GO EP in der Weise möglich ist, daß zwar
nicht die Regelungen über die Immunität, wohl aber die über
das Zeugnisverweigerungsrecht den Untersuchungsbefugnissen von OLAF entgegengehalten
werden können, ist angesichts der Tatsache, daß schon Inhalt
und Reichweite eines Zeugnisverweigerungsrecht auf gemeinschaftsrechtlicher
Ebene nicht geregelt sind, völlig unklar.
Die besondere demokratische Legitimation des Europäischen Parlaments
und die Sicherung des freien Mandats fordern keine Freistellung der Abgeordneten
des Europäischen Parlaments von internen Untersuchungen. Die unbestimmte,
unklare und lückenhafte Umsetzung des Standardbeschlusses durch
das Europäische Parlament für das Europäische Parlament
zeigt jedoch, daß es bisher keinerlei Erfahrungen mit EG-eigener
Exekutivgewalt hat. Zur Sicherung der parlamentarischen Arbeit und zur
Sicherung des freien Mandats wäre es erforderlich, daß Verdachtsmitteilungen
an OLAF ausschließlich über den Präsidenten des Europäischen
Parlaments erfolgen und daß Untersuchungen von OLAF in den Räumen
des Europäischen Parlaments dem Präsidenten vorher anzukündigen
sind.[64] Jede Beschlagnahme von Schriftstücken oder anderen Informationsträgern
im Besitz von Abgeordneten bedarf der vorherigen Prüfung, ob es
sich um Informationen handelt, die unter das Zeugnisverweigerungsrecht
des Abgeordneten fallen. Dieses Zeugnisverweigerungsrecht bedarf näherer
Präzisierung. Auf der Grundlage allein des materiellen Rechts erscheinen
die Klagen der Abgeordneten daher aussichtsreich.
V. Prozessuale Fragen
Die Erfolgsaussichten in den dargelegten Rechtsstreitigkeiten hängen
allerdings zunächst von der Zulässigkeit der erhobenen Klagen
ab. Während sich die Zulässigkeit der Klage der Kommission
gegen die EZB ohne große Schwierigkeiten aus Art. 232 Abs. 4 EGV
ergibt, bedarf die Annahme einer Untätigkeitsklage gegenüber
der EIB einer Analogie, die angesichts von Art. 237 b) EGV jedoch naheliegt.[65]
Erheblich problematischer erscheint dagegen die Zulässigkeit der
von den Abgeordneten des Europäischen Parlaments eingereichten Klagen.
Da die Nichtigerklärung des Art. 9a GO EP nebst Anhang angestrebt
ist, kommt nur eine Nichtigkeitsklage gemäß Art. 230 EGV in
Betracht. Klageberechtigt sind neben den Mitgliedstaaten, dem Rat und
der Kommission als privilegierten Klägern auch das Europäische
Parlament zur Wahrung seiner Rechte sowie natürliche Personen gegen
sie betreffende Entscheidungen. Für die Abgeordneten stellt sich
die Frage, ob sie als mit eigenen Rechten ausgestattete Organteile in
Analogie zur Berechtigung des Organs Europäisches Parlament klagen[66]
oder ob es sich um die Inanspruchnahme der Klageberechtigung natürlicher
Personen handelt. Da die Abgeordneten ihre Klage vor dem Europäischen
Gericht erster Instanz eingereicht haben, scheinen sie von letzterem
auszugehen.[67] Vor dem Hintergrund des deutschen Rechtsschutzsystems
stellt sich die Frage, ob ein besonderer Rechtsstatus mittels der Klageberechtigung
als natürliche Person verteidigt werden kann.[68] Zweifel hieran
ergeben sich allerdings auch aus dem europäischen Prozeßrecht:
Gemäß Art. 230 Abs. 1 EGV sind von den Handlungen des Europäischen
Parlaments nur solche mit Rechtswirkung gegenüber Dritten angreifbar.
Des weiteren ist der Klagegegenstand im Falle von Individualklagen auf
Entscheidungen im materiellen Sinne, d.h.
im Sinne des Art. 249 Abs. 3 EGV[69] begrenzt. Eine Geschäftsordnungsregelung
ist ihrer Rechtsnatur nach jedoch weder eine Entscheidung noch eine Scheinverordnung
im Sinne des Art. 230 Abs. 4 EGV[70]. Mag man angesichts großzügiger,
an effektiver Rechtsschutzgewährung ausgerichteter Rechtsprechung
des EuGH[71] über das Merkmal der Ein zelfallregelung noch hinwegkommen,
so erscheint die Außenrechtsverbindlichkeit, jedenfalls so wie
sie bisher verstanden wurde,[72] schwer begründbar.[73] Letztlich
läßt sich nicht leugnen, daß für den hier angestrengten
Intra-Organ-Streit die Nichtigkeitsklage keine hinreichende Grundlage
bietet. Fast liegt eine Analogie zu den Beamtenstreitigkeiten näher,
die wegen mangelnder Vergleichbarkeit der Rechtslage zwischen Beamten
und Organmitgliedern jedoch auch nicht trägt.
Es bleibt abzuwarten, ob das Europäische Gericht erster Instanz
sich zur Gewährung von Rechtsschutz durch rechtsschöpferische
Fortbildung des Prozeßrechts veranlaßt sieht oder ob es die
Abgeordneten auf den Weg des parlamentarischen Willensbildungsprozesses
verweisen wird.
VI. Ergebnis
So sehr die Notwendigkeit zur Bekämpfung von rechtswidrigen Handlungen
zum Nachteil der finanziellen Interessen der Gemeinschaft nicht nur in
den Mitgliedstaaten, sondern auch innerhalb der Gemeinschaft besteht,
so sehr lastet der bisher gefundenen Lösung der Mangel der Pauschalität
an.
Erscheint es durchaus möglich, mit Hilfe der Implied-powers-Lehre
eine ausreichende Rechtsgrundlage für OLAF auch zur Durchführung
unabhängiger interner Untersuchungen zu begründen, so fehlt
es bisher an der notwendigen differenzierten Einpassung in das Funktionengefüge.
Dabei ist das Modell grundsätzlich richtig, es allen betroffenen
Organen, Einrichtungen, Ämtern und Agenturen zu überlassen,
auf der Grundlage ihrer Verwaltungsautonomie die Art und Weise der Durchführung
der internen Untersuchungen von OLAF zu regeln. Insoweit ist jedoch mehr
als eine nur technische Anpassung des Standardbeschlusses nötig.
Gefordert ist eine an der jeweiligen Funktion ausgerichtete Präzisierung
der Voraussetzungen und Grenzen der Untersuchungsbefugnisse von OLAF.
Diesen Anforderungen genügt die Umsetzung des Standardbeschlusses
durch das Europäische Parlament nicht. Die Europäische Zentralbank
und die Europäische Investitionsbank sehen sich angesichts ihrer
primärrechtlich abgesicherten Autonomie zu Recht vollständig
von internen Untersuchungen durch OLAF ausgenommen.
Schließlich ist deutlich geworden, daß der Ausbau gemeinschaftsinterner
Exekutivbefugnisse Entwicklungsbedarf im Rechtsschutzsystem auslöst.
Fußnoten
* Wissenschaftliche Assistentin Dr. Ute Mager, Freie Universität
Berlin.
[1] Siehe Kommission, Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaft
und Betrugsbekämpfung - Jahresbericht 1998 vom 17.12.1999, KOM (1999)
590 endg., S. 7 f.; s. auch Waldhoff, in: Calliess/ Ruffert (Hrsg.),
EUV/EGV, 1999, Art. 280, Rdnr. 1; Pache, Der Schutz der finanziellen
Interessen der Gemeinschaft, 1994, S. 57 ff.; Chavaki, Betrugsbekämpfung
in der Europäischen Union, ZEuS 1999, S. 431 (433).
[2] Sonderbericht Nr. 8/98 des Rechnungshofes über die mit der Betrugsbekämpfung
befaßten Dienststellen, ABl. C 230 vom 22.7.1998, S. 1 (2).
[3] Verordnung Nr. 2988/1995 (EG/EURATOM) des Rates über den Schutz
der finanziellen Interessen der Gemeinschaft vom 18.12.1995, ABl. L 312
vom 23.12.1995, S. 1-4; Verordnung Nr. 2185 (EURATOM/EG) des Rates über
die Kontrollbefugnisse der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung
vom 11.11.1996, ABl. L 292 vom 15.11.1996, S. 2-5; durch den Vertrag
von Maastricht Einfügung des Art. 209a EGV, geändert durch
den Vertrag von Amsterdam und nunmehr Art. 280 EGV.
[4] Siehe dazu Sonderbericht 8/98 des Rechnungshofes (Fn. 2), S. 1 (3,
8 ff.); s. auch Chavaki, (Fn. 1), S. 449 ff.
[5] Bericht der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 19.1.2000, S. 7.
[6] Bericht der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 21.1.2000, S. 7 sowie
vom 11.4.2000, S. 14; der Antrag der Abgeordneten auf einstweiligen Rechtsschutz
ist inzwischen zu deren Gunsten entschieden, Beschluß des Präsidenten
des Gerichts in der Rechtssache T-17/00 R, siehe Pressemitteilung Nr.32/
2000 vom 2.5.2000, http://curia.eu.int/de/cp/aff/cp0032de.htm.
[7] Beschluß der Kommission vom 28. April zur Errichtung des Europäischen
Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF), (1999/352/EG, EGKS, Euratom),
ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 20-22.
[8] So die Terminologie von Hilf, Die Organisationsstruktur der Europäischen
Gemeinschaften, 1982, S. 112; Art. 218 II EGV: "Die Kommission gibt
sich eine Geschäftsordnung, um ihr ordnungsgemäßes Arbeiten
und das ihrer Dienststellen nach Maßgabe dieses Vertrages zu gewährleisten."
[9] ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 1-7; zum Inkrafttreten s. Art. 16 der
VO; s. auch die identische Verordnung (EURATOM) Nr. 1074/1999, ibid.,
S. 8-14.
[10] Interinstitutionelle Vereinbarung vom 25. Mai 1999 zwischen dem
Europäischen Parlament, dem Rat der Europäischen Union und
der Kommission der Europäischen Gemeinschaften über die internen
Untersuchungen des Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung
(OLAF), ABl. L 136 vom 31.5.1999, S. 15-19.
[11] Nr. 2 IIV, ibid., S. 15 (16); "ihnen eigener Erfordernisse" bezieht
sich auf Erfordernisse der jeweiligen Organe, Einrichtungen, Ämter
und Agenturen.
[12] Beschluß des Rates vom 25. Mai 1999 über die Bedingungen
und Modalitäten der internen Untersuchungen zur Bekämpfung
von Betrug, Korruption und sonstigen rechtswidrigen Handlungen zum Nachteil
der Interessen der Gemeinschaft (1999/394/EG, Euratom), ABl. L 146 vom
16.6.1999, S. 36-38.
[13] A 5 - 0066/1999.
[14]Beschluß der Europäischen Zentralbank vom 7. Oktober 1999 über
Betrugsbekämpfung (EZB/ 1999/5), ABl. L 291 vom 12.11.1999, S. 36-38.
[15] Der Begriff der "administrativen Untersuchungen" ist in
Art. 2 der VO (EG) 1073/1999 definiert. Er umfaßt sowohl externe
Untersuchungen (vor Ort in den Mitgliedstaaten und Drittstaaten) sowie
interne Untersuchungen (innerhalb der Organe, Einrichtungen, Ämter
und Agenturen).
[16] Siehe Art. 1 II VO (EG) 1073/1999; krit. zu der Aufgabenfülle
der Rechnungshof in seiner Stellungnahme 2/99, ABl. C 154 vom 1.6.1999,
S.
1-4, Nr. 12.
[17] Die Begriffe "externe Untersuchungen" und "interne
Untersuchungen" sind in Art. 3 und 4 der VO definiert; s. zur Erklärung
Fn. 15.
[18] ABl. L 292 vom 11.11.1996, S. 2-5; s. dazu Kuhl/Spitzer, Die Verordnung
(EURATOM/EG) Nr.2185/ 1996 des Rates über die Kontrollbefugnisse
der Kommission im Bereich der Betrugsbekämpfung, EuZW 1998, S. 37-44;
zur Übertragung dieser Befugnisse auf OLAF s. Art. 3 I VO Nr. 1073/1999;
zur Anwendung dieser VO durch OLAF nunmehr Ulrich, Kontrollen des Europäischen
Amtes für Betrugsbekämpfung (OLAF) bei Wirtschaftsbeteiligten,
EWS 2000, S. 137-147.
[19] Siehe Erwägung Nr. (4) zur VO Nr. 1073/1999.
[20] Siehe zu dieser Terminologie Bieber, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann
(Hrsg.), EWG-Vertrag, 4. Aufl., 1991, Art. 4 Rdnr. 34; Calliess, in:
Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 7 EGV, Rdnr. 6; Hilf, (Fn.8),
S. 199 ff.
[21] Vergleiche nur Calliess, (Fn. 20), Art. 7, Rdnr. 25 ff.; Nettesheim,
in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 4 EGV, Rdnr. 4 ff.; Hilf, (Fn.
8), S. 109 ff.
[22] So noch Everling, Zur Errichtung nachgeordneter Behörden der
Kommission der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, in: Zur Integration
Europas, Fs. für Ophüls, 1965, S. 33 (42); bereits weniger
streng ders., Die allgemeine Ermächtigung zur Zielverwirklichung
nach Art. 235 EWG-Vertrag, EuR Sonderheft 1976, S. 2 (15).
[23] Siehe zur tatsächlichen Inanspruchnahme der Errichtungsbefugnis
Oppermann, Europarecht, 2. Aufl., 1999, Rdnr. 453 ff.; Uerpmann, Mittelbare
Gemeinschaftsverwaltung durch gemeinschaftsgeschaffene juristische Personen
des öffentlichen Rechts, AöR 125 (2000), erscheint demnächst.
[24] Siehe Calliess, (Fn. 20), Art. 7 EGV, Rdnr. 37 f.; Uerpmann, (Fn.
23), Abschn. II; siehe aus der Rechtsprechung des EuGH: EuGH, Slg. 1958,
1 (40, 51), (Meroni I); EuGH, Slg 1967, 461 (474), (van der Vecht); EuGH,
Gutachten 1/76, Slg 1977, 741 (757) - "Stillegungsfond"; EuGH,
Slg 1981, 1241 (1256), (Romani/INAMI).
[25] Hilf, (Fn. 8), S. 109 ff. und zusammenfassend S. 131 f.
[26] Uerpmann, (Fn. 23), Abschnitt II, III, insbesondere für die
Errichtung auf der Grundlage des Art. 308.
[27] Vgl. Art. 211 4. Spiegelstrich und zum dort verwendeten Begriff
der Durchführung, Everling, (Fn. 22) EuR Sonderheft 1976, S. 2 (35).
[28] Uerpmann, (Fn. 23), III 1.
[29] Uerpmann, (Fn. 23), III 2.a).
[30] Hilf, (Fn. 8), S. 112.
[31] Nachweise o. Fn. 3.
[32] Waldhoff, (Fn. 1), Art. 280 EGV, Rdnr. 19.
[33] Siehe dazu Nicolaysen, Zur Theorie von den implied powers in den
Europäischen Gemeinschaften, EuR 1966, S. 129 ff.; Calliess, (Fn.
20), Art. 5 EGV, Rdnr. 13 f.; Oppermann, (Fn. 23), Rdnr. 527 ff.
[34] Calliess, (Fn. 20), Art. 5 EGV, Rdnr. 14.
[35] Nicolaysen, (Fn. 33), S. 129 (131).
[36] Nicolaysen, (Fn. 33), S. 129 (132); Pache, (Fn. 1), S. 108.
[37] Beispiele dafür finden sich im o.g. Jahresbericht der Kommission,
(Fn. 1), S. 37 ff.
[38] Dies legt auch den Gedanken nahe, eine Kompetenz kraft resulting
powers im Sinne einer Kompetenz kraft Natur der Sache anzunehmen, s.
zu resulting powers im Europarecht Nicolaysen, (Fn. 33), S. 129 (140
f.). Die Anknüpfung gerade an Art. 280 IV EGV ist allerdings von
dem Gedanken des Sachzusammenhangs getragen.
[39] Siehe zur Finanzkontrolle Ehlermann, Der Europäische Rechnungshof,
1976, S. 10 ff.; Bieber, in: von der Groeben/Thiesing/Ehlermann, EGV,
5.
Aufl., 1997, Art. 188 c, Rdnr. 3.
[40] Siehe Erwägungsgründe 3 und 21 zur Verordnung Nr. 1073/1999.
[41] Siehe die Nachweise in Fn. 24.
[42] Uerpmann, (Fn. 23), II.
[43] Die Begriffe "intern" und "extern" werden im
Zusammenhang mit den Untersuchungsbefugnissen von OLAF anders gebraucht
als im Zusammenhang mit der Finanzkontrolle. Im erstgenannten Zusammenhang
meint "intern" innerhalb der Gemeinschaft und "extern" in
den Mitgliedstaaten; s. auch Fn. 15; im Zusammenhang mit der Finanzkontrolle
meint "extern" Fremdkontrolle insbes. durch den Rechnungshof;
s. dazu Bieber, (Fn. 39), Art. 188 a, Rdnr. 4; s. auch Kallmayer, in:
Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 246 EGV, Rdnr. 2.
[44] Siehe dazu Ulrich, (Fn. 18), S. 146 f.
[45] Siehe allerdings Art. 237 Buchst. b) EGV: Verwaltungsrat der EIB
betr. Beschlüsse des Rates der Gouverneure der EIB.
[46] Siehe zur Anpassung der Nichtigkeitsklage an die Rechtsschutzerfordernisse
in Bezug auf die Klageberechtigung EuGH, Slg.
1990, I-2041 ff. (Parlament/Rat), "Tschernobyl"; EuGH, Slg.
1994, I-625 (657), Rdnr. 11 ff. (Parlament/Rat), "Lomé IV";
in Konsequenz dieser Rechtsprechung wird eine Ausdehnung auch auf Organteile
für möglich gehalten, s. Dörr, Europäischer Verwaltungsrechtsschutz,
in: Sodan/Ziekow (Hrsg.), VwGO-Kommentar, Stand 1998, Rdnr. 85; Herdegen,
Europarecht, 1997, Rdnr. 210 f.; s. auch noch unten Abschnitt V.
[47] Wolffgang/Ulrich, Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften, EuR 1998, S. 616 (617) "alle Einnahmen und Ausgaben,
die von oder im Auftrag der Gemeinschaften bzw. ihrer Organe und Einrichtungen
verwaltet werden"; s. auch Art. 1 II Verordnung Nr. 2988/95: "Gemeinschaftshaushalte
oder Haushalte, die von der Gemeinschaft verwaltet werden"; im Detail
Chavaki, (Fn.1), S. 435.
[48] Siehe für die EZB Art. 28 der Satzung der EZB; vgl. auch Selmayr,
Die Wirtschafts- und Währungsunion als Rechtsgemeinschaft, AöR
124 (1999), S.
357 (377 f.); siehe für die EIB Art. 4 der Satzung der EIB; vgl.
auch Rossi, in: Calliess/Ruffert (Hrsg.), EUV/EGV, 1999, Art. 266 EGV,
Rdnr. 5.
[49] Rossi, (Fn. 48), Art. 266 EGV, Rdnr. 5; ders., ibid., Art. 267 EGV,
Rdnr. 4.
[50] Siehe dazu Selmayr, (Fn. 48), S. 357 (367 ff.); von Borries, Die
Europäische Zentralbank als Gemeinschaftsinstitution, ZEuS 1999,
S. 281 (300 ff.).
[51] Rossi, (Fn. 48), Art. 266 EGV, Rdnr. 5; s. auch EuGH, Slg. 1988,
1281 (1320), Rdnrn. 28-30 (Kommission/EIB).
[52] Siehe für die EZB Art. 27 I der Satzung.
[53] Zur Geltung des Bestimmtheitsgrundsatzes im Gemeinschaftsrecht s.
Kingreen, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, 1999, Art. 6 EUV, Rdnr. 15.
[54] Siehe Art. 2 I Anhang zu Art. 9a GO EP i.V.m. Erwägungsgrund
4 zu dem Beschluß über den Anhang.
[55] Wegener, in: Calliess/Ruffert, EUV/EGV, Art. 287 EGV, Rdnr. 3; s.
auch Hummer, in: Grabitz/Hilf (Hrsg.), EUV/EGV, Art. 214, Rdnr. 25.
[56] Vergleiche Hummer, (Fn. 55), Rdnr. 18, wo deutlich wird, daß die
Verschwiegenheitspflicht an die objektive Qualität der Information
anknüpft; s. auch die Beispiele in Art. 287 EGV.
[57] Vergleiche Wegener, (Fn. 55), Art. 287, Rdnr. 3: Rechtfertigung
für Nichtweitergabe von Geheimnissen gegenüber Gemeinschaftsorganen "in
engen Grenzen" "objektive Erhöhung der Gefahr des Bekanntwerdens".
[58] Das Protokoll geht als Rechtsquelle im Range des Primärrechts
der GO vor; Art. 291 EGV.
[59] Siehe dazu Bieber, Abgeordnetenstatus im Europäischen Parlament,
EuR 1981, S. 124 ff.; Sieglerschmidt, Immunitätsrecht der EG, EuGRZ
1986, S.
445 ff.; Schultz-Bleis, Die parlamentarische Immunität der Mitglieder
des Europäischen Parlaments, 1995.
[60] Bieber, (Fn. 59), S. 124 (131 f.); Schultz-Bleis, (Fn. 59), S. 35
f.; Fleuter, Mandat und Status des Abgeordneten im Europäischen
Parlament, 1991, S. 116.
[61] Siehe dazu Ranft, Staatsanwaltliche Ermittlungstätigkeit und
Immunität der parlamentarischen Abgeordneten, ZRP 1981, S. 271 ff.
[62] Siehe den Rechtsvergleich bei Klein, Indemnität und Immunität,
in: Schneider/Zeh, Parlamentsrecht und Parlamentspraxis, 1989, § 17
Rdnrn.
57-65.
[63] So die überwiegende Auffassung, s. nur Trute, in: von Münch/Kunig
(Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar Band II, 3. Aufl., 1995, Art. 46, Rdnr.
33; Magiera, in: Bonner Kommentar, Art. 46, Rdnr. 67; Klein, (Fn. 62), § 17
Rdnr. 45.
[64] Zum Vergleich: nach Art. 40 II GG darf in dem Räumen des Bundestages
ohne die Genehmigung des Präsidenten des Bundestages keine Durchsuchung
oder Beschlagnahme stattfinden.
[65] Zur Ausdehnung der Untätigkeitsklage in Entsprechung zur Nichtigkeitsklage
s. auch Dörr, (Fn. 46), Rdnr. 174.
[66] Siehe dazu die Nachweise in Fn. 46.
[67] Zur Zuständigkeit des Europäischen Gerichts erster Instanz
s. Dörr, (Fn. 46), Rdnr. 33.
[68] Ablehnend Herdegen, (Fn. 46), Rdnr. 210 für "organschaftliche
Rechtspositionen".
[69] Dörr, (Fn. 46), Rdnr. 105; s. auch Koenig/Sander, Einführung
in das EG-Prozeßrecht, 1997, Rdnr. 244.
[70] Siehe zum Klagegegenstand von Individualnichtigkeitsklagen und den
Abgrenzungsschwierigkeiten Dörr, (Fn. 46), Rdnr. 107 ff.
[71] Siehe Nachweise und Kritik bei Dörr, (Fn. 46), Rdnr. 109.
[72] Siehe dazu EuGH, Slg. 1986, 1753 (1757), Rdnr. 11 (Fraktion der
Europäischen Rechten); EuGH, Slg.1988, 1017 (1035), Rdnr. 8 (Les
Verts); EuGH, Slg. 1990, I-2101 (2105), Rdnr. 12 (Blot); EuGH, Slg.1993,
I-1093 (1109), Rdnr. 9 f. (Weber).
[73] Der Präsident des Europäischen Gerichts 1. Instanz hat
den Antrag auf einstweilige Anordnung in dieser Rechtssache (Fn. 6) allerdings
mit der Begründung für zulässig befunden, daß der
streitige Beschluß des Europäischen Parlaments Rechtswirkungen
entfalten könne, die über den Rahmen der rein internen Organisation
der Arbeit des Parlaments hinausgingen. Es sei nämlich nicht auszuschließen,
daß die dadurch ermöglichten Untersuchungen die allen Abgeordneten
nach dem Protokoll über die Vorrechte und Befreiungen der Europäischen
Gemeinschaften vom 8. April 1965 zustehende Immunität beeinträchtigen
könnten. Ferner sei nicht auszuschließen, daß der streitige
Beschluß die Antragsteller individuell und unmittelbar betreffe.
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